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泉州律师:政府外包服务的崛起

       

    泉州律师:政府外包服务的崛起


一、政府服务外包的涵义

研究和探讨政府服务外包的问题,首先要正确理解政府服务的概念。政府服务包括:广义的理解是政府类服务,它是指政府机关的后勤性服务,行政工作相关的技术性服务,为企业、市民、各类市场组织和社会组织的公共性服务等;狭义的理解是政府公共服务,这是政府类服务外包的最具典型性、代表性的形式,指的是为市民、企业、各类市场组织和社会组织提供的公共服务消费类的公共服务。本文从狭义的理解进行分析。因为,如果能够全面正确地理解并搞好公共服务外包,搞好其他类型的政府服务外包问题也会迎刃而解。

服务外包是为实现公共利益最大化,政府通过竞争机制,利用外部比较优势资源,将本应该由政府自身承担的公共服务,委托给承包商来完成的一种服务供给方式。具体来说是指行政机关将其后勤服务、社会管理和公共服务等技术性劳务类事务,委托给具备条件的企业、科研机构、高等院校或其他组织,并支付相应费用的民事法律行为,以形成政府主导、不同主体共同参与的格局。这表明政府可以作出用公共开支来提供某种服务的决定,但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这项服务,政府可通过合同招标的方式调动私营部门的资源来实现服务供给。

二、政府服务外包的范围界定

政府服务外包应当遵守政府采购法、民法通则、合同法等法律规定,坚持公开透明原则、公平竞争原则、诚实信用原则。政府施行服务外包,首先要选择承包对象即确定哪些公共服务可以对外进行承包。政府服务外包属新生事务,实践中对服务外包范围的标准把握不统一,有些地方甚至将执法权也外包给企业并引发了争议。

政府实施合同承包首先要选择承包对象即确定哪些公共服务可以进行对外承包。公共服务是政府提供的公共品的特殊形式,其自身具有两个公共方面的特性:一、非排他性,即将该政府服务的效用扩展于他人的成本为零,因而也无法排除他人共享;二、非竞争性,指使用者对政府服务的享用并不减少它对其他使用者的供应。政府通过合同招标对外承包的政府服务除了具有以上两项共有特征外,还需要符合其他的特定条件。[2]学术界普遍认为政府外包的公共服务是不可收费的且难以盈利的,所以政府需要付费给服务的承包者,具体来说这些服务包括了应急救灾、治安维护、环境保护、垃圾处理、公共卫生以及河道清理和维护等等。政府在选择对外承包的服务时,还要考察该服务的对外承包是否存在法律障碍或受到现有合同的约束,因为这是政府服务外包顺利实施的前提条件。不能忽视公共服务的固有属性,过度的限制或者扩展可外包的服务的范围,不仅不能提高政府服务的效率,降低服务的成本,还会限制政府服务的提供及服务质量的提高。

三、政府服务外包的盛行

政府服务外包作为政府服务供给的一种新的理念,正在被世界各国,包括我国的部分地方政府实践于社会公共服务的某些领域。上世纪70年代世界民营化大师萨瓦斯首次提出建议,通过竞争程序雇佣私人公司来承包市区的环卫工作以提高工作绩效时,该提议遭到了当时美国市政府官员的激烈抨击,因此该想法也被视为异端想法。然而,随着新公共管理理论在全球范围内的蓬勃兴起以及政府服务提供机制改革的日益深化,政府在服务提供过程中的角色得以重新定位。政府逐渐摒弃垄断性的公共服务直接生产模式,开始采用工合同承包、特许经营、政府补贴、对外出售等多种民营化的方式实现政府服务的供给。其中,政府将服务以合同承包的形式,交予具有相关资格和高度效率的非政府部门来承担的政府服务外包制度成为西方政府部门广泛应用和备受瞩目的民营化方式。近些年,我国一些地方政府也开始更多地依靠私营企业和民间机构来完成部分公共服务,服务外包逐渐成为主流形式。如走在前列的深圳市,从2001年开始试点公共服务外包,最早从园林、绿化、环卫等距离政府权力中心较远的公共事务开始,发展到公用事业、医院、学校、政府培训机构,现在深圳大量公共事务都委托外包给非政府的机构。2009923日,财政部等九部委联合下发《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》,标志着政府服务外包开始向系统化、规模化的方向发展,通过外包服务采购促进政府的服务转变,提升政府的行政效率成为政府决策的重要方向。宁波市政府在2009121日发布了全国第一个政府服务外包方面的规章——《宁波市政府服务外包暂行办法》,对服务外包范围、程序、实施制度、政府监管与服务等做出了相应规定。

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