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我国环评制度公众参与机制中存在的问题

我国环评制度公众参与机制中存在的问题

4.1公众参与介入时间较晚

我国建设项目环境影响评价的工作程序大体上分为三个阶段:准备阶段、正式工作阶段和报告编制阶段。[]2003年的《环境影响评价法》规定公众介入环评的最早阶段是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前(即报告编制阶段)。但是因为这一阶段,往往很多意见已经形成,公众很难通过其影响来改变结果。因此为了使公众能够在项目进行环评的初期介入到环评过程中去,使相关建设单位和环评机构可以在论证初期即能倾听公众的意见,我国在2006年施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》做了新的规定。其第八条规定,建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内向公众公告(即正式工作阶段)。这是我国法律新规定的环评第一次公众参与,也就是公众介入的时间。但相对于国外的规定而言,我国公众介入环评的时机仍显得较晚。不少国家或地区的公众可以在对项目是否需要进行环评的早期审查阶段(即准备阶段)就能介入环评过程,发表意见。例如我国香港地区《环境影响评估条例》规定,环境许可证的申请人在向环境署长申请环境影响评估研究概要时,应在向署长呈交工程项目简介之日的翌日,就备有该工程项目简介一事在中英文报刊上刊登符合署长规定格式的广告。

在番禺垃圾处理事件中,番禺区市政园林管理局在2009年10月30日发布公示之前,大石会江村附近的居民们便已通过多种渠道表示他们的反对,甚至出现了一些过激行为。这主要是因为公众参与介入的时间过晚,使得环保部门和评价单位无法及时地从公众获取有益的信息和建议,进而造成不必要的麻烦,降低政府部门的工作效率。

4.2信息公开程度不够、内容不充分

广州市番禺区市政园林管理局发布的《广州市番禺区生活垃圾焚烧发电厂环境影响评价公众参与公示》中,所公开的信息不够全面,未能够充分地维护公民的知情权。全面、公开的《环境影响评价公众参与公示》是公众了解项目、参与项目、表达意见建议的前提条件,也是政府环境决策民主化的重要手段之一。

2009年10月30日刊登在番禺日报的《广州市番禺区生活垃圾焚烧发电厂环境影响评价公众参与公示》[]中,该公示仅仅只是简单的提到了项目的选址、规模、面积、建设总投资这几个方面,却对该项目可能将会产生的环境污染问题只字未提,更不用说对二噁英的解释、对将会产生的危害,及相关解决方案的说明。尤其是当涉及到专业知识,如果没有在公示中对群众加以解释说明,一般的群众又能了解到什么程度呢?

广东省省情调查研究中心针对该项目8公里以内的小区居民展开了问卷调查:有高达92.5%的受访居民对有关部门政务信息公开方面表示“很不满意”。详见下图:

受访居民对规划建设垃圾焚烧发电厂有关部门政务信息

公开方面的评价


同时,《环境影响评价公众参与暂行办法》第八条规定,向公众公告的信息中其中应包括:环境影响评价的工作程序、主要工作内容以及征求公众意见的主要事项。可是《广州市番禺区生活垃圾焚烧发电厂环境影响评价公众参与公示》中却未体现这些内容。

4.3公众参与意识有待提高

尽管法律赋予了公众参与环境保护的权利,但是,我国公民的环境保护意识和环境参与程度还很弱。同时我国公民环保意识有着很强的地域性限制。由于我国公众对国家和政府的决策与规划不甚关心,常处于被动的状态,且往往是只有当自己周围的生存环境出现了严重的威胁,当地公众才会主动参与其中。而未受影响的公众大多数是保持沉默的。在最新的《中国公众环保民生指数绿皮书(2007)》中调查显示,公众的环保意识总体得分为42.1分(满分100分),环保行为得分为36.6分,环保满意度得分为44.7分。这表明公众的环保意识总体水平较低,环保参与度不高,即便参与,公众的积极性也不高,环保满意度令人担忧。 []

4.4公众范围小、参与形式过于简单

在番禺垃圾处理厂事件中,选址附近的不少小区居民提出疑问,为何没有将他们列入商榷的对象。根据国际研究表明,垃圾焚烧发电厂对环境所造成的不利影响,4公里之内和1.5公里之内的居民受到的影响是一样的,可是政府在事先只和周围的村民进行商量而没有和广大华南板块的小区居民商量。我国目前的环评活动中,为了提高效率、减少麻烦,公众的范围往往未能扩大到其真正的影响范围。

当前,我国环评中公众参与一般采用公告、召开座谈会、听证会或问卷调查,听取和征求部分公众的意见。这有限的参与方式常常使得更多的公众是无法参与进去。项目情况介绍不详、问卷内容大多是定向问题等不足使得公众没有真正了解建设项目所产生的影响。

4.5对公众意见的反馈机制不健全,公众参与缺乏影响力

我国《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》只要求建设单位或其委托的环评机构应将所回收的反馈意见的原始资料存档备查,同时在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。公众参与的意见常常得不到良好的反映和真正地解决,这样的反馈机制会对公众参与的积极性造成打击,不利于公众参与的落实。同时,由于我国相关法律未对公众参与受到侵害如何救济、建设单位无视公众意见的法律后果等做出规定,导致公众参与对环评缺乏影响力,更不用说是通过对环评提出意见来影响环评的结果。

4.6我国非政府环保组织仍需加强

我国非政府环保组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限。根据中华环保联合会统计,截止至2008年10月,全国共有环保民间组织3539家(包括港、澳、台地区)。其中,由政府发起成立的环保民间组织1309家,学校环保社团1382家,草根环保民间组织508家,国际环保组织驻中国机构90家。[]2005年底我国环保从业人员总数为22.4万人,其中全职人员6.9万,兼职人员15.5万。然而在美国,单是一个美国环保协会(非政府非盈利性环保组织)目前拥有超过40万名会员。相比之下我国非政府环保组织的数量、规模对于拥有13亿人口的中国显然是不够的。我国的环境保护首先是由政府推动而不是源于公众的。早期多数由政府部门发起成立的环保民间组织缺乏活力。由于资金、规模的受限,这些民间组织对政府的依赖性强,独立活动能力弱,与社会公众沟通少,缺乏广泛的群众基础,公众不能或不愿参与环保民间组织。  


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